I. Obiectul litigiului.

Cererea de sesizare a Curții a fost formulată în cadrul unui dosar ce are ca obiect angajarea răspunderii civile delictuale a Penitenciarului Gherla și a directorului adjunct pentru reintegrare socială pentru încălcarea dreptului de a urma programe de studii universitare. Cauza a demarat în 2024 pe rolul Tribunalului Cluj, secția civilă, iar reclamant este un student care a avut și calitatea de persoană condamnată.

Prin Încheierea civilă din 31.03.2026, pronunțată în dosarul nr. 4856/117/2024, Curtea de Apel Cluj, secția civilă, a constatat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate și a dispus sesizarea Curții Constituționale cu excepția invocată în faza apelului.

II. Dreptul la învățământ universitar recunoscut persoanelor condamnate, în jurisprudența Curții Constituționale.

Instanța de contencios constituțional a fost chemată să se pronunțe asupra constituționalității sintagmei în funcție de posibilitățile penitenciarului, din cuprinsul art. 79 din Legea nr. 254/2013, fiind singura decizie a Curții în materie. Astfel, în cuprinsul Deciziei nr. 302/2025[1] s-a statuat:

13. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că dreptul la învăţătură este consacrat în art. 32 din Constituţie, care, în alin. (1), statuează că "Dreptul la învăţătură este asigurat prin învăţământul general obligatoriu, prin învăţământul liceal şi prin cel profesional, prin învăţământul superior, precum şi prin alte forme de instrucţie şi de perfecţionare". Norma constituţională instituie principiul garantării dreptului la învăţătură şi enumeră principalele forme de învăţământ. Având în vedere implicarea statului în realizarea dreptului la învăţătură, precum şi impactul pe care îl are în societate, Curtea reţine că acest drept constituţional poate fi încadrat în categoria drepturilor sociale. 

14. La nivel infraconstituţional, dreptul la învăţătură în locurile de deţinere este reglementat în art. 79 din Legea nr. 254/2013, precum şi prin prevederile referitoare la organizarea activităţilor de instruire şcolară, accesul la programele de studii universitare şi organizarea cursurilor de formare profesională din art. 191-195 din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 254/2013 privind executarea pedepselor şi a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 157/2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 271 din 11 aprilie 2016, cu modificările şi completările ulterioare.

15. De asemenea, art. 91 din Legea nr. 254/2013 prevede că persoanele condamnate pot urma programe de studii universitare la distanţă sau în forma frecvenţei reduse. La programele de studii universitare în forma frecvenţei reduse pot participa numai persoanele condamnate care execută pedeapsa privativă de libertate în regimul deschis, iar cheltuielile aferente accesului şi participării la programele de studii universitare sunt suportate de persoanele condamnate sau de alte persoane fizice ori juridice.

16. În aplicarea dispoziţiilor legale precitate, art. 192 din regulamentul de aplicare a Legii nr. 254/2013 stabileşte că deţinuţii pot urma, cu aprobarea directorului penitenciarului, cursuri universitare în forma de învăţământ la distanţă sau în forma frecvenţei reduse, suportând toate cheltuielile, inclusiv cele de deplasare. La cursurile cu frecvenţă redusă care presupun deplasări în exteriorul penitenciarului pot participa numai deţinuţii clasificaţi în regim deschis. Pentru înscrierea la cursuri în forma de învăţământ la distanţă au şanse egale toţi deţinuţii, indiferent de regimul în care îşi execută pedeapsa. În cazul în care deţinutul urmează studii universitare în momentul intrării în penitenciar, acesta îşi poate continua studiile numai în forma cursurilor de învăţământ universitar la distanţă sau în forma frecvenţei reduse.

17. Totodată, capitolele V şi VI din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor şi programelor educative, de asistenţă psihologică şi asistenţă socială din locurile de deţinere aflate în subordinea Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor, aprobat prin Ordinul ministrului justiţiei nr. 1.322C/2017, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 432 şi 432 bis din 12 iunie 2017, detaliază condiţiile în care persoanele condamnate au acces la cursuri universitare şi, în acest sens, stabilesc că, în scopul asigurării participării la cursuri de instruire universitare, penitenciarul încheie protocoale de colaborare cu instituţiile de învăţământ superior care asigură cursuri de învăţământ universitar. În aceste protocoale se stabilesc detaliile referitoare la: orar, planificarea şi modalitatea de susţinere a examenelor, în funcţie de condiţiile materiale pe care le poate pune la dispoziţie locul de deţinere, comunicarea rezultatelor obţinute, accesul în locul de deţinere al comisiilor formate din cadre didactice în vederea desfăşurării activităţilor specifice.

18. În aceste condiţii, Curtea constată că întreg cadrul legal precitat asigură accesul persoanelor condamnate la cursuri universitare potrivit protocoalelor de colaborare încheiate între penitenciar şi instituţia de învăţământ superior, însă, având în vedere situaţia specială a acestora (persoane private de libertate), accesul este condiţionat de posibilităţile penitenciarului, ţinând cont şi de criteriile referitoare la starea de sănătate, tipul regimului de executare şi măsurile de siguranţă ale penitenciarului. Cu alte cuvinte, dreptul persoanei condamnate de a participa la cursuri universitare este asigurat, legea prevăzând obligaţii pozitive în sarcina autorităţilor competente în ceea ce priveşte organizarea accesului la educaţie în penitenciare şi sub acest aspect. Cu toate acestea, Curtea constată că anumite restrângeri ale dreptului la învăţătură al persoanei condamnate rezultă inerent din privarea de libertate şi, totodată, sunt justificate din raţiuni de menţinere a siguranţei deţinerii.

20. Cu toate acestea, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a recunoscut că, în ciuda importanţei sale, dreptul la instruire nu este absolut, ci poate fi supus unor limitări, cu condiţia să nu fie afectată substanţa dreptului. Aceste limitări sunt implicit permise, deoarece dreptul de acces, prin însăşi natura sa, impune o reglementare din partea statului. Pentru a se asigura că restricţiile ce sunt impuse nu limitează dreptul în cauză într-o asemenea măsură încât să afecteze însăşi esenţa sa şi să îl lipsească de eficacitate, Curtea a stabilit că trebuie să verifice dacă aceste restricţii sunt previzibile pentru cei interesaţi şi dacă urmăresc un scop legitim. Însă, spre deosebire de art. 8-11 din Convenţie, care consacră drepturi personale, în cazul art. 2 din Protocolul nr. 1, care consacră un drept social, instanţa de la Strasbourg a statuat că nu este ţinută de o listă exhaustivă de motive legitime (paragraful 32). O limitare va fi compatibilă cu articolul menţionat numai în cazul în care există un raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele utilizate şi scopul urmărit. Deşi decizia finală cu privire la respectarea cerinţelor Convenţiei revine Curţii, instanţa europeană a subliniat că statele contractante se bucură de o anumită marjă de apreciere în acest domeniu. Astfel, Curtea a reţinut că educaţia este o activitate complexă din punct de vedere organizaţional şi a cărei funcţionare este costisitoare, în timp ce resursele pe care autorităţile le pot aloca acesteia sunt în mod necesar limitate. De asemenea, atunci când hotărăşte asupra modalităţii de reglementare a accesului la instruire, un stat trebuie să găsească un echilibru între nevoile educaţionale ale celor aflaţi sub jurisdicţia sa şi capacitatea limitată de care dispune (paragraful 33).

III. Lipsa normelor legale și necorelările legislative.

Pornind de la prevederile art. 91 alin. (3) din Legea nr. 254/2013, aparent, legiuitorul primar a instituit în sarcina persoanei condamnate sau a altor persoane fizice sau juridice obligația legală de a achita costurile privind accesul și participarea la programe de studii universitare. Unitățile penitenciare și instanțele de judecată chemate până în prezent să se pronunțe asupra acestor chestiuni au opinat faptul că, în cuprinsul acestor costuri, se includ și cele privind deplasarea la sediul unității de învățământ superior.

Or, într-o asemeneat interpretare, suntem nevoiți să constatăm faptul că în cuprinsul Legii nr. 254/2013, același legiuitor nu a normat și aspecte precum modalitatea de realizare a plății unor sevicii de escortare, transportare și pază la sediul facultății de către deținutul student. Legea tace în ceea ce privește momentul de realizare a plății serviciilor, anterior sau ulterior, dacă acesteaa se pot devansa din fondul unității penitenciare și recupera ulterior de la beneficiar, în anumite condiții. 

Acolo unde a dorit să normeze aspecte de genul, legiuitorul a stabilit că:

Art. 60: Dreptul la consultarea documentelor cu caracter personal 

(1)Persoana condamnată, apărătorul acesteia sau oricare altă persoană, cu acordul scris al persoanei condamnate, are acces la dosarul individual.

(2)Persoana condamnată poate obţine, la cerere, contra cost, într-un număr de exemplare justificat, fotocopii ale documentelor din dosarul individual.

(3)Dacă persoanele condamnate nu dispun de mijloacele băneşti necesare, cheltuielile prevăzute la alin. (2) sunt suportate de către administraţia locului de deţinere.

(4)Sunt considerate persoane fără mijloace băneşti persoanele condamnate care nu au sau nu au avut în ultimele 30 de zile sume de bani disponibile în fişa contabilă nominală sau în contul personal. Sumele cheltuite de administraţia penitenciarului pentru exercitarea dreptului la petiţionare sau corespondenţă se recuperează ulterior de la persoana condamnată din sumele ce le va deţine în fişa contabilă nominală sau în contul personal, în timpul executării pedepsei.

Art. 64: Măsuri pentru asigurarea dreptului de petiţionare şi a dreptului la corespondenţă 

(1)Pentru asigurarea exercitării dreptului de petiţionare şi a dreptului la corespondenţă, directorul penitenciarului are obligaţia de a lua măsurile corespunzătoare pentru punerea la dispoziţia persoanei condamnate a materialelor necesare, precum şi pentru instalarea de cutii poştale în interiorul penitenciarului.

(5)Cheltuielile ocazionate de exercitarea dreptului de petiţionare şi a dreptului la corespondenţă sunt suportate, de regulă, de către persoanele condamnate. În cazul în care aceste persoane nu dispun de mijloacele băneşti necesare, cheltuielile pentru exercitarea dreptului de petiţionare prin cereri şi sesizări adresate organelor judiciare, instanţelor sau organizaţiilor internaţionale a căror competenţă este acceptată ori recunoscută de România şi cele pentru exercitarea dreptului la corespondenţă cu familia, apărătorul şi cu organizaţiile neguvernamentale care îşi desfăşoară activitatea în domeniul protecţiei drepturilor omului sunt suportate de către administraţia penitenciarului.

Art. 72: Examenul medical

(3)În cazul în care constată urme de violenţă sau persoana condamnată acuză violenţe, medicul care efectuează examenul medical are obligaţia de a consemna în fişa medicală cele constatate şi declaraţiile persoanei condamnate în legătură cu acestea sau cu orice altă agresiune şi de a sesiza de îndată procurorul.

(4)În cazurile prevăzute la alin. (3), persoana condamnată are dreptul de a solicita să fie examinată, în penitenciar, de un medic legist. Certificatul medico-legal se anexează la fişa medicală, după ce persoana condamnată a luat cunoştinţă de conţinutul său, sub semnătură.

(5)Cheltuielile ocazionate de examenul medical prevăzut la alin. (4) se suportă de către solicitant, cu excepţia situaţiei în care nu are sume de bani evidenţiate în fişa contabilă nominală sau în contul personal. Sumele cheltuite în acest sens de administraţia penitenciarului vor fi recuperate, pe durata executării pedepsei, de la persoana condamnată, în momentul în care în contul personal sau în fişa contabilă va exista disponibil.

Aceste aspecte nu sunt stabilite în actele administrative normative emise în baza Legii nr. 254/2013, precum H. G. nr. 157/2016 privind aprobarea Regulamentului de aplicare a legii sau în OMJ nr. 1322/C/2017. Sunt normate în cuprinsul legii organice.

În continuare, prezintă importanță dispozițiile din Legea nr. 351/2018 privind finanţarea activităţii Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor şi a unităţilor subordonate:

Art. 2 

(1)Administraţia Naţională a Penitenciarelor, penitenciarele, penitenciarele pentru tineri, penitenciarele pentru femei, centrele educative, centrele de detenţie, Şcoala Naţională de Pregătire a Agenţilor de Penitenciare Târgu Ocna şi Baza de aprovizionare, gospodărire şi reparaţii pot realiza, după caz, următoarele venituri proprii:

b)venituri din activităţi de prestare servicii, precum servicii de transport către terţi, cazare şi masă în centrele de pregătire proprii, fotocopiere documente în baza cererilor personale ale deţinuţilor şi din tratamente protetice;

Astfel, același legiuitor, a stabilit că unitatea penitenciară poate realiza venituri din prestarea de servicii de transport către terți și din fotocopierea documentelor deținuților și asistență medicală stomatologică specifică.

Între unitatea penitenciară și persoana privată de liberate există o legătură directă, deținutul nefiind un terț. În aceste condiții, apare evidentă corelarea legislativă dintrre prevederile art. 46 alin. 3 din Legea nr. 254/2013 și art. 2 alin. 1 lit. b) din Legea nr. 351/2018.

Totodată se identifică o necorelare legislativă între dispozițiile art. 91 alin. (3) din Legea nr. 254/2013 și art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 351/2018, necorelare care prezintă semnificație constituțională.

În lumina acestora, contrar juripsrudenței Curții în materie, cadrul legal relevant este incomplet, deficitar.

IV. Obiectul excepției

În primul rând, este important de menţionat că instanţa constituţională aplică anumite principii generale atunci când examinează compatibilitatea normelor cu principiul preeminenţei dreptului, indiferent de ramura de drept din care acestea fac parte. Astfel, în Decizia nr. 802 din 6 decembrie 2018, Curtea rezumă aceste principii generale, afirmând că este esenţială respectarea exigenţelor de calitate a legislaţiei interne, legislaţie care, pentru a fi compatibilă cu principiul preeminenţei dreptului, trebuie să îndeplinească cerinţele de accesibilitate, claritate (normele trebuie să aibă o redactare fluentă şi inteligibilă, fără dificultăţi sintactice şi pasaje obscure sau echivoce, într-un limbaj şi stil juridic specific normativ, concis, sobru, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale şi de ortografie), precizie şi previzibilitate (lex certa, norma trebuie să fie redactată clar şi precis, astfel încât să permită oricărei persoane – care, la nevoie, poate apela la consultanţă de specialitate – să îşi corecteze conduita şi să fie capabilă să prevadă, într-o măsură rezonabilă, consecinţele care pot decurge dintr-un act determinat).

Din cele prezentate mai sus, se poate observa că instanţa constituţională utilizează o abordare globală atunci când examinează compatibilitatea normelor cu principiul preeminenţei dreptului. Astfel, Curtea nu se raportează strict la exigenţa previzibilităţii (lex certa), ci analizează, în acelaşi timp, respectarea cerinţei accesibilităţii şi a regulilor de tehnică legislativă prevăzute în Legea nr. 24/2000, cărora le conferă în mod indirect o valoare constituţională prin invocarea lor frecventă în jurisprudenţa sa.

Potrivit principiului certitudinii juridice, componentă a principiului legalităţii, garantat de Constituţia României şi de CEDO, aplicarea oricărei norme juridice trebuie să fie previzibilă pentru cei cărora li se adresează. O norma afectată de incertitudine juridică este o normă neconstituțională. 

În acest caz, deținutul student se află în imposibilitatea de a-și regla conduita în raport de administrația penitenciarului, în exercitarea unui drept recunoscut de legea specială în materie, drept cu valențe constituționale, convenționale și unionale.

În doctrină se reține că:

"Previzibilitatea" poate fi considerată dimensiunea inerentă şi absolut definitorie a unei existenţe sociale "normale": fiinţa umană - ca produs şi producător de societate - are şi trebuie să aibă, în "textura" relaţiilor sociale, capacitatea de a "prevedea", de a "anticipa" ceea ce, "obişnuit" şi "raţional", se va întâmpla ori va urma.

În sensul arătat, credem că chiar unele dintre observaţiile celor două instanţe - Curtea Europeană şi Curtea Constituţională - sunt relevante, pertinente şi concludente, aşa încât readucem în atenţie unele dintre acestea: legea trebuie să aibă suficientă claritate şi previzibilitate pentru a asigura persoanei "gradul minim de protecţie cerut de supremaţia dreptului într-o societate democratică", o protecţie adecvată împotriva "arbitrarului puterii publice", în acest scop legea precizând "întinderea şi modalităţile exercitării puterii în respectivul domeniu", "aria şi condiţiile de exercitare a atribuţiilor discreţionare"; "calitatea legii" implică cerinţa "previzibilităţii", "absenţa unor reglementări formale precise antrenând riscul arbitrarului sau abuzului"; "previzibilitatea" legii nu poate fi aceeaşi totdeauna şi în toate situaţiile, aşa încât, chiar în condiţiile "generalităţii legii", "previzibilitatea" acesteia trebuie asigurată circumstanţial, "ţinând seama de contextul textului de lege, de domeniul pe care îl acoperă, precum şi de numărul şi calitatea destinatarilor săi"; dacă rezultatul punerii în operă a "funcţiei decizionale" a instanţelor judecătoreşti trebuie să fie "coerent", atunci - adăugăm noi - "marja de apreciere" în beneficiul acestora nu poate fi atât de largă încât să se ajungă la "arbitrariu judiciar", la o jurisprudenţă contradictorie, ea însăşi debusolantă; formularea "prea vagă" a textului de lege, "încălcând regulile dreptului la un proces echitabil", poate conduce la "aplicarea incoerentă a acestuia" sau la "aplicarea lui excesivă", "nerezonabilă".[2]

În Decizia nr. 458/2020, Curtea Constituțională a statuat:

43. Curtea aminteşte însă că, aşa cum a subliniat în jurisprudenţa sa, de principiu, orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiţii calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune că acesta trebuie să fie suficient de clar şi precis pentru a putea fi aplicat; astfel, formularea cu o precizie suficientă a actului normativ permite persoanelor interesate - care pot apela, la nevoie, la sfatul unui specialist - să prevadă într-o măsură rezonabilă, în circumstanţele speţei, consecinţele care pot rezulta dintr-un act determinat. Curtea a admis că poate fi dificil să se redacteze legi de o precizie totală şi o anumită supleţe poate chiar să se dovedească de dorit, dar aceasta nu trebuie să afecteze previzibilitatea. (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 903 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 584 din 17 august 2010, Decizia nr. 743 din 2 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 579 din 16 august 2011, Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, sau Decizia nr. 447 din 29 ianuarie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 674 din 1 noiembrie 2013.)[3]

V. Scurte concluzii.

Lipsa elementelor de previzibilitate afectează principiul legalității. Când legea nu este clară, comportamentul administrativ poate genera ingerințe în exercitarea dreptului la instruire. Legiuitorul, deși se bucură de o marjă în ceea de privește politica legislativă, aceasta trebuie să se integreze în cadrul limitelor constituționale privind drepturile și libertățile fundamentale. Iar dreptul la învățământ este un astfel de drept fundamental. 

Bineînțeles că starea privativă de libertate poate limita exercitarea acestui drept, în temeiul art. 53 din Constituție. Însă există o serie de condiții, preluate din CEDO și Cartă, pentru ca limitarea să fie legală ori constituțională. Trebuie să fie dipsusă prin lege, să vizeze un interes legitim și să fie necesară într-o societate democratică.

Același legiuitor a ales să recunoască persoanei condamnate și doar acesteia, eliminând acest drept pentru persoanele arestate preventiv din motive criticabile, dreptul de a urma programe de studii universitare, stabilind în cuprinsul art. 91 din lege anumite condiții. Nu sunt toate care ar trebui să existe pentru ca exercițiul să fie unul efectiv.

 
[1] Decizia 302/2025 [R] referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 79 din Legea nr. 254/2013 privind executarea pedepselor şi a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal, cu referire la sintagma ''în funcţie de posibilităţile penitenciarului'', Publicat în Monitorul Oficial cu numărul 779 din data de 21 august 2025
[2] DELEANU Ion, ''Accesibilitatea'' şi ''previzibilitatea'' legii în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi a Curţii Constitutionale Române, Revista Dreptul 8 din 2011
[3] Decizia 458/2020 [A] referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 25 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii şi ale art. 8 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 11/2020 privind stocurile de urgenţă medicală, precum şi unele măsuri aferente instituirii carantinei, Publicat în Monitorul Oficial cu numărul 581 din data de 2 iulie 2020